“賣5斤芹菜被罰6.6萬”、“賣2公斤豆芽被罰10萬”......
一些處罰雖有理有據(jù)，但最終的罰款金額卻令人咂舌，過度處罰、逐利執(zhí)法的背后往往隱藏著權利濫用的身影！
圖源/Vista看天下
近日，最高檢發(fā)布典型案例——
某污水處理公司排放超標廢水，被“重罰”4880萬。但檢察機關依法審查后發(fā)現(xiàn)，該案存在過罰不相當，遂制發(fā)檢察建議，罰款降至320萬元。
01
檢察院替企業(yè)“喊冤”：
環(huán)保局過罰不當，法院素能有待提升
河南某污水處理有限公司（以下簡稱某污水處理公司）負責處理河南省某縣級市產業(yè)集聚區(qū)企業(yè)污水和生活廢水。
2018年12月，該地所在的地級市生態(tài)環(huán)境局（以下簡稱市生態(tài)環(huán)境局）在線監(jiān)測發(fā)現(xiàn)該公司排放的廢水水質超標。
2019年4月2日，作出行政處罰決定：責令立即改正違法行為，給予罰款80萬元，并以此為標準按日計罰處以罰款4880萬元。
2019年10月15日，市生態(tài)環(huán)境局向該公司送達《履行催告書》。經(jīng)催告，該公司仍未履行相關義務。
2020年1月9日，市生態(tài)環(huán)境局向該市某區(qū)法院申請強制執(zhí)行。
令人欣慰的是，該市某區(qū)人民檢察院在開展“行政非訴執(zhí)行專項監(jiān)督”中發(fā)現(xiàn)本案線索，遂即依職權啟動監(jiān)督程序。檢察機關經(jīng)調查核實后發(fā)現(xiàn)：
◎ 該污水處理公司在發(fā)現(xiàn)進水水質情況惡化后，及時委托第三方檢測機構進行分析化驗，采取積極應對措施；
◎ 該公司多次向該縣級市產業(yè)集聚區(qū)管理委員會及環(huán)保部門報告，請求排查入管網(wǎng)企業(yè)排污情況；
◎ 該公司兩次向當?shù)厝嗣裾埱缶o急停產，未獲批準。
對此，檢察機關作出判斷：
一方面某污水處理公司超標排放污水的違法事實客觀存在，依法應當接受處罰及按日計罰。但另一方面，市生態(tài)環(huán)境局行政處罰標準過高。
根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》，罰款80萬元雖符合處罰幅度，但該公司發(fā)現(xiàn)進水水質超標后積極采取了應對措施并多次主動向環(huán)保部門報告，盡到了應急處理和報告義務，因此罰款存在過罰不相當?shù)那樾巍?/p>
2021年6月24日，檢察院向區(qū)法院發(fā)出檢察建議，建議區(qū)法院加強案件受理，并提升相關人員業(yè)務素能；向市生態(tài)環(huán)境局發(fā)出檢察建議，建議其重新審查，依法作出處理。
檢察建議發(fā)出后，市生態(tài)環(huán)境局進行再次調查核實，決定對違法排污行為罰款10萬元，并按日計罰罰款310萬元，合計罰款320萬元。污水處理公司表示愿意接受處罰并繳納了罰款。
02
訴訟逐年增多
基層環(huán)境行政處罰存在諸多問題
相關數(shù)據(jù)顯示，2022年全年共下達行政處罰決定9.10萬個，累計罰款76.72億元。與此同時，相關的訴訟也在逐年增多，環(huán)境行政處罰已成為環(huán)保部門與行政相對人對簿公堂的導火索之一。
其中，“按日連續(xù)處罰”極容易引發(fā)當事人的行政復議、行政訴訟。
在辦理該類處罰案件的過程中，對案件辦理流程、檢測報告送達、執(zhí)法文書送達、按日連續(xù)處罰期限計算、處罰金額計算、處罰決定書制作及送達等諸多方面，環(huán)境執(zhí)法人員甚至部分法制人員普遍存在程序錯誤或錯誤解讀法律等問題。
通過整理當下相關訴訟案件發(fā)現(xiàn)，基層環(huán)境行政處罰存在的問題，主要體現(xiàn)以下6個方面：
1、逐利執(zhí)法，對積極應對、改正情況視而不見
依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。責令改正目的是使違法行為及時停止，以免造成更嚴重的后果。
同時，部分省市《行政處罰自由裁量權規(guī)定》中提到，針對積極應對、主動整改、公共道歉的企業(yè)，應為其爭取從輕處罰，強化處罰的教育功能以及促進守法功能。
但一直以來，基層環(huán)保部門重罰款輕改正的現(xiàn)象普遍存在。一些行政部門只關心罰款交不交，至于違法行為是否改正、是否為“進水超標”等特殊情況、是否積極應對、積極上報，常常沒有及時跟進和調查。
2、案件查處未分離，存在“一手包辦”現(xiàn)象
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政主管部門實施行政處罰，應當實行案件查處分離制度。實行調查取證與決定處罰分開、決定罰款與收繳罰款分離的制度。
但當前仍有部分地區(qū)的基層環(huán)保部門沒有實行查處分離制度，依舊由環(huán)境監(jiān)察人員一手查、一手處，且往往從查到處全過程，僅由一名執(zhí)法人員辦理，更有甚者直接收繳罰沒款現(xiàn)金。
3、會商制度形式化、走過場
建立行政處罰會商制度是規(guī)范行政處罰的重要保障。但當前基層環(huán)境行政處罰會商制度不健全，會商制度并沒有得到有效執(zhí)行。
有些地方僅僅在“形式上”建立了處罰會商制度和會商小組，而在實際處罰過程中并沒有有效運用，即使會商也是“走過場”。
此外，基層通常只是在立案前進行會商，反而在下達處罰決定書時，沒有進行會商就作出最終的處罰決定 。
4、處罰程序不規(guī)范
一方面是處罰程序不合法。
在下達處罰文書時，沒有書面告知當事人可以聽證或陳述，甚至在下達處罰告知書后未留足夠的陳述、申辯時間，此外還常出現(xiàn)在申請行政復議期限或訴訟時效內就移送法院申請強制執(zhí)行的情況。
另一方面是立案調查程序顛倒。
按照規(guī)定，行政處罰的一般程序為先對涉嫌違法的行為進行初步審查后確定是否立案，再針對已立案的違法行為進行詳細的調查取證，形成完整的調查報告和證據(jù)資料，最后由法規(guī)科室對其合法性進行審查后下達處罰決定文書。
然而在基層卻普遍是另外一種情景。執(zhí)法人員通常先將檢查結果形成調查筆錄，再著手收集證據(jù)資料，形成調查報告后交法規(guī)科室，由法規(guī)科室根據(jù)調查情況確定是否立案，最后下達處罰決定文書，導致筆錄等證據(jù)資料針對性不強。
5、證據(jù)資料不充分
證據(jù)資料是實施行政處罰的基礎，體現(xiàn)了行政處罰的合法性。但是，當前基層環(huán)境行政處罰最普遍的問題往往就是證據(jù)資料不充分。具體表現(xiàn)有：
1）證據(jù)閑散、缺失，存在漏洞，沒有形成完整的證據(jù)鏈條；
2）證據(jù)資料單一，且多為孤證；
3）證據(jù)多集中于書面材料，以現(xiàn)場勘查筆錄、詢問筆錄為主，證據(jù)多為復印件，且常未經(jīng)行政相對人和執(zhí)法人員雙方確認；
4）證據(jù)針對性不強，收集的證據(jù)常不能固定違法行為。特別是調查筆錄、詢問筆錄往往不是制作的行政處罰證據(jù)資料，更像是日常監(jiān)督檢查記錄，各種大小問題雜糅，無關緊要的大談特談，關鍵的違法問題卻一筆帶過。
6、信息公開不到位
當前基層環(huán)境行政處罰信息公開存在不少問題，主要表現(xiàn)為行政處罰信息公開不到位、不全面、不及時。
1）未依法公開行政處罰決定的具體內容，即未對處罰決定書全文進行公開；
2）往往僅象征性地公開部分行政處罰信息，并沒有全面地進行公開；
3）行政處罰決定公開常常拖延、不及時，未真正將行政處罰信息公開落到實處。
當然，除此之外，還存在處罰卷宗不完善、移送法院強制執(zhí)行不及時、文書送達程序不規(guī)范等問題，這些問題導致了環(huán)境行政處罰不規(guī)范。
03
最高檢介入：
“一手托兩家”，監(jiān)督行政機關處罰決定
需要特別說明的是，上文提到的案件《某污水處理有限公司超標排放污水行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案》已入選行政檢察與民同行系列典型案例（第十二批）。
對此，最高檢表示，在查清案件事實的基礎上，要積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用：
一方面監(jiān)督行政機關依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔不合理罰款而陷入經(jīng)營困境；
另一方面督促污水處理企業(yè)嚴格履行相關責任，依法承擔超標排放的法律后果。
同時，檢察機關在辦理超標排放污水行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，不僅要依法審查行政處罰決定是否合法合理，還要詳細了解行政相對人不愿履行或不能履行處罰決定的真實原因。
值得一提，6月5日，在最高檢舉行的“生態(tài)檢察助力美麗中國建設”新聞發(fā)布會上，最高人民檢察院第一檢察廳廳長苗生明也就相關方面表示，檢察機關高度重視生態(tài)環(huán)境領域的行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接工作，注重在實際工作中不斷探索完善相關制度機制。
來源：澎湃新聞、網(wǎng)絡等
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